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Pourquoi défendre le FMI

Document de travail, juin 2007

Thèmes liés : Organisations internationales

Créé en 1944 pour garantir la stabilité de la finance internationale, le Fonds monétaire international est devenu dans les années 70 un instrument de sa libéralisation, tout en restant une institution internationale de première importance.
De nos jours, en proie aux scandales à répétition, à la dissidence de certains de ses membres, au désintérêt de ses fondateurs ainsi qu’à la critique conjointe des associations altermondialistes et des analystes institutionnels, le FMI ne garde pas moins d’indéniables qualité au regard des instances privées qui entreprennent, sous les encouragements du G8, de lui prendre des mains les manettes de la régulation financière internationale. Lire l’article.

Elements d’histoire

Au XIXe siècle, le Congrès de Vienne et à sa suite la paix de cent ans, où les guerres sont aussi rares que courtes, vont à la fois reconstituer le vieux modèle de l’équilibre des puissances et consacrer le lien entre paix et commerce en permettant d’assurer les échanges économiques même par temps de guerre. Le capitalisme financier, qui ne prend véritablement son essor qu’à partir du milieu du siècle, apparaît comme un défenseur majeur de la paix. La distinction est faible entre objectifs économiques et politiques des gouvernements. La circulation monétaire, la balance des échanges, les empires coloniaux ou encore le contrôle des mers restent autant de moyens d’en assurer la puissance, mais non pas d’abord le profit.

Jugée responsable de la crise de 1929 et des bouleversements mondiaux qui en découlent pour partie, la finance internationale sera corsetée, suite aux accords de Bretton Woods en 1944, par les des institutions financières internationales publiques dont fait partie le FMI. Notamment sous l’influence de Keynes, le mandat initial de cette institution est de renforcer la stabilité mondiale et de veiller à ce que les pays menacés d’une récession disposassent des liquidités nécessaires à leurs politiques expansionnistes [1]. La finance était, encore, une affaire d’Etats [2].

Jusqu’au la première moitié des années 70, l’institution joue son rôle de relance du commerce mondial par le rétablissement du libre-échange et les financiers internationaux retrouvent leur image de parti de la paix. S’il n’est pas question de refroidir l’enthousiasme de la première au bénéfice de l’ambition des seconds, le doute est permis quant aux desseins des pays les plus riches. D’un côté le relèvement en 1959 des quotas versés en or et en devises au FMI et les accords du G10 de 1961 permettent de doter l’institution de six milliards de dollars supplémentaires. De l’autre, le G10 agit déjà indépendamment de ce dernier [3].

En 1971, les Etats-Unis profitent de la décomposition du système de Bretton Woods pour avancer leur projet de libéralisation des flux de capitaux, l’un des principes sur lequel reposait l’équilibre détruit par l’abandon de l’étalon or. Créé en septembre 1972 pour tenter de réformer l’institution financière, un « Comité des 20 », rassemblant les ministres des Finances des pays membres du bureau exécutif du FMI, ne fait que prolonger les travaux entrepris en 1967 par les ministres des Finances des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France, de l’Allemagne et du Japon, réunis à l’initiative des deux premiers pour répondre à l’effondrement du système des taux de change mis en place par les institutions de Bretton Woods. En juin 1974, le Comité avoue son échec. Le tournant est pris. En 1975 le FMI élimine toute référence à l’or dans ses statuts et ses transactions ; l’année suivante, les accords de la Jamaïque prennent acte de la fin du système de Bretton Woods.

Derrière ces abandons publics se trament des innovations privées conséquentes. Certes, suite à la libéralisation des mouvements de capitaux, un « Sénat virtuel [4] » est désormais en mesure de sanctionner ou de récompenser des politiques sociales et économiques au simple moyen de transferts de fonds. Mais ce sont surtout les organisations d’origine publique et de nature privée telles que les différents G et leurs rejetons qui vont favoriser la privatisation de la régulation du système financier international.

Issu du G77 et visant à contrecarrer l’influence du G10, le G24 est lancé en 1971 par des pays en développement pour coordonner leur position sur les questions qui ont trait au système monétaire et financier international et pour veiller à faire valoir leurs intérêts dans les négociations monétaires. En 1974, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire est lancé par les Gouverneurs des Banques centrales du G10 au sein de la Banque des règlements internationaux à Bâle. Parallèlement, le 25 mars 1973, six jours après la mise en place du système des changes flottants, le secrétaire américain au Trésor, George Shultz, invite à Washington les ministres des finances français, britannique et allemand à une discussion informelle sur les problèmes monétaires internationaux dans la bibliothèque de la Maison Blanche. L’année suivante, leur homologue japonais rejoignait le « Groupe de la bibliothèque », puis la suivante encore l’Italie, et le Canada enfin en 1976. Le G7 était né. Il sera au cœur de la contre-réforme du système financier international.

C’est le G7 qui va en effet enterrer le projet de réforme du système monétaire international du défunt Comité des 20. C’est lui qui va orchestrer le renversement du mandat du FMI, désormais chargé de faciliter la libéralisation des capitaux et des investissements, et plus de garantir que les gouvernements seront en mesure de réguler ces flux. C’est lui qui va l’utiliser pour disposer d’informations économiques sur ses pays membres, sa promotion musclée du principe de transparence n’étant d’ailleurs pas sans rappeler qu’il rime avec surveillance [5]. C’est lui qui va dessiner la trame d’un système international privé parallèle à l’architecture publique jouant le rôle d’un shadow government à l’échelle mondiale.

G7 et privatisation de la régulation financière

Le FMI est très largement soumis à ce club très privé qu’est le G7, ne serait-ce les pays que représentent ses membres en détiennent plus de la moitié des droits de vote. L’institution a en ce sens constamment appliqué les propositions avancées dans les déclarations du forum des pays industrialisés de la triade. Par exemple, le principe des taux de change flottants, adopté en novembre 1975 au cours du sommet de Rambouillet, fut avalisé par le Comité intérim du FMI en janvier 1976 et conduisit trois mois plus tard au deuxième amendement des Statuts de l’institution. En 1995, le G7 a décidé de mobiliser des fonds d’urgence supplémentaires dans le cadre des Accords généraux d’emprunt instituées trente-trois ans auparavant. Comme pour le cas de ces Accords, le FMI les a établis formellement. De même, selon un observateur, tous les programmes de réduction de dette arrêtés par le G7 ont été acceptés par l’ensemble des membres de la Banque mondiale et du FMI [6]. Les réformes du FMI proposées en 1995 par le G7 d’Halifax ont quasiment toutes été mises en place en moins d’une année [7]. Enfin, selon l’ancien Vice-président de la Banque mondiale, « le FMI n’est peut-être pas devenu le collecteur d’impôts du G7, mais il est clair qu’il a fait de gros efforts (même s’il n’ont pas toujours été couronnés de succès) pour que les prêteurs du G7 soient remboursés. [8] »

Pourtant, le G7 a constamment cherché à confiner les IFI dans les limites leur mandat, tout en essayant de le modifier en faveur des mécanismes du marché [9]. Si le G7, par ses recommandations, a quasiment retourné les mandats du FMI en le transformant en machine à imposer les principes du libéralisme économique, il n’a jamais pu modifier ses statuts en ce sens. Ce n’est pas faute de ne pas avoir essayé.

A Denver, en 1997, la déclaration du G7 note par exemple : « D’ici les prochaines réunions annuelles de la Banque mondiale et du FMI à Hong Kong, nous tenterons de parvenir à un accord de fond sur les éléments clés d’un amendement aux Statuts du FMI qui donnerait à celui-ci le mandat précis de favoriser la libéralisation des comptes de capital pour relever les nouveaux défis des marchés financiers mondiaux. Nous sommes satisfaits des progrès réalisés par le FMI quant au renforcement du contrôle et à l’amélioration de la transparence. En accordant une attention accrue aux problèmes du secteur financier qui pourraient avoir des effets macro-économiques sensibles et en favorisant la saine gestion des affaires publiques et la transparence, le FMI aidera à prévenir les crises financières. [10] » Dans une recommandation publiée en septembre 1997 - soit deux mois après le déclenchement de la crise asiatique - par le Comité intérimaire, où siègent que vingt-quatre gouverneurs pour cent quatre-vingt-un membres, « le Conseil d’administration est invité à achever ses travaux sur un projet d’amendement des Statuts du FMI qui ferait de la libéralisation des mouvements de capitaux l’un des buts de l’institution et étendrait par voie de conséquence son domaine de compétence en établissant pour les pays membres des obligations soigneusement définies et appliquées avec cohérence en matière de libéralisation desdits mouvements de capitaux. » L’année suivante, le Rapport annuel du FMI mentionne la tenue d’un séminaire réunissant « des hauts fonctionnaires gouvernementaux et des représentants du secteur privé, des milieux universitaires et d’organisations internationales, ainsi que des hauts fonctionnaires du FMI et des membres de la direction et du Conseil d’administration. » Selon le rapport, « en dépit de l’énorme enthousiasme, manifesté en faveur d’un amendement des Statuts par les représentants des organismes tant officiels que privés [11] », celui-ci n’aura pas lieu. Des doutes subsistent en effet sur la nécessité de modifier les Statuts pour libéraliser, les plans d’ajustement structurels le permettant déjà. Afin de renforcer ce dispositif, les membres du G8 ont fait savoir en juin 1997 « qu’il serait avantageux pour tous les pays membres de l’OMC de conclure, avant la fin de la présente année, une entente sur les services financiers [12] ». Six mois plus tard, un accord « historique » sur la libéralisation des services financiers était effectivement conclu à l’OMC [13]. Ne devant bénéficier qu’à l’Europe et aux Etats-Unis, les pays pauvres n’étant pas concurrentiels en la matière, cet accord aura pour effet d’affaiblir les réglementations publiques des marchés des capitaux des pays émergents alors en récession et de marginaliser un peu plus le FMI tout en renforçant l’OMC.

Sous l’impulsion, à partir de 1995, du Secrétaire au Trésor américain Robert Rubin, et à la suite des crises financières des années 90, qui ont fait « ressortir les lacunes dans [leur] dispositif institutionnel [14] », les membres du G7 ont entrepris de renforcer le système financier international [15]). Ce renforcement a moins consisté à soutenir le FMI qu’à étoffer l’agenda des rencontres supranationales, à accroître le rôle du secteur privé et des marchés de capitaux, à édicter des codes, des normes et des règles de procédures ou encore à créer ces deux instances supranationales privées que sont le G20 et FSF [16].

Tendances actuelles et perspectives de recherche

Il est aujourd’hui reconnu que le FMI tend à n’avoir qu’une importance de second rang. D’un côté on a pu voir, entre 2005 et 2007, le Brésil, l’Argentine, la Serbie, l’Uruguay, les Philippines, l’Indonésie et le Venezuela rembourser la totalité de leur dette, marquant par là leur souhait de se libérer de sa tutelle. Entre 2003 et 2006, le montant des prêts octroyés par le FMI est ainsi passé de 103 à 20 milliards. De l’autre, on observe la montée en puissance des Fondations (la Fondation Gates pèse par exemple plus lourd que le FMI) et d’instances telles que le G20, le Comité de Bâle, le GAFI (Groupe d’action financière), le FSF (Forum de stabilité financière) ou encore l’OMC [17], dont les recommandations et les normes dictent de plus en plus les politiques financières internationales tout en marginalisant et le FMI et l’ONU [18].

Face à la privatisation de la régulation financière internationale et contre les critiques de tous bords [19], force est de reconnaître que le FMI garde les avantages d’être un organisme public relativement transparent - ce qui ne signifie pas qu’il ne faille pas le réformer [20]. Mais la question, à ce stade, me paraît déjà seconde. De même, le FMI devenant un acteur de second plan, et tout ou presque en ayant été dit par les « experts » ès relations internationales, il serait peut-être intéressant d’ouvrir de nouveaux champs d’investigation.

Il serait par exemple intéressant de se pencher sur le passage d’un étatisme juridico-politique régi par des lois contraignantes à une mondialisation éthico-civile régie par des principes et des normes dépourvus d’obligation et d’appareil de sanction. On pourrait s’interroger en ce sens sur la privatisation des instruments de sanction au détriment des institutions publiques et au profit d’instances privées et du marché. Le FSF a établi en mars 2000 une liste de douze normes prioritaires pour la stabilité financière, normes qui reprenaient largement les quarante recommandations du GAFI. Selon le ministre de l’Economie et des Finances français de l’époque, « ces 12 normes constituent le “noyau dur” de règles universelles à appliquer à moyen terme. [21] » Enfin, toujours dans cette perspective, la privatisation du pouvoir de juridiction et de sanction est quasi totale une fois que l’argument de « transparence » a pu servir à transférer dans les mains du marché les instruments de sanction des Etats récalcitrants. Par exemple, au président du G24 qui indiquait, lors d’une réunion du Comité monétaire et financier international du FMI en 2000, que son « groupe croit que le respect des normes et des codes devrait rester un choix volontaire de la part de chaque membre [22] », le ministre des Finances américain fit remarquer qu’« alors que la communauté des Etats peut aider à encourager les pays à progresser dans la mise en place [des standards internationaux], la punition du marché se révélera à terme l’incitation la plus efficace. [23] »

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